3月中旬，国家发展改革委能源局再次召集煤炭行业代表，对煤炭工业“十一五”规划草案进行修订。

煤炭开发战略转向

“国家对煤炭生产开发重点进行了重大调整。”国家发改委能源局煤炭处处长魏远鹏在接受中国经济时报记者采访时表示，煤炭开发思路由“新建为主，整合为辅”转变为“整合为主，新建为辅”。

“煤炭生产开发思路的重大转变，并非只是简单认为是从产能过剩的隐忧来考量的。”他对记者说，目前，中国煤炭工业基本上走的仍然是一条低层次的发展道路，存在结构不合理、增长方式粗放、安全事故多发、资源浪费严重、环境治理滞后等种种问题。要改变煤炭行业的弊端，只有构建新型煤炭工业的生产开发思路。

魏远鹏说，国家发改委正在加强煤炭资源的开发和监管工作，联合执法加强各部门协调，以整顿和规范煤炭开发秩序；加强煤炭地质勘查工作，保障煤炭的长期稳定供应；研究建立煤炭资源战略储备制度，对特殊和稀缺煤种实行保护性开发；继续开展煤炭资源回采率专项执法检查，遏制破坏浪费煤炭资源的势头，建立健全煤炭生产企业资源储量管理体系。

提升煤炭行业结构升级

2005年4月，国家曾对全国煤炭企业进行过生产能力评估，当时核定能力已达22.6亿吨，但不包括新增煤炭产量，供给今年国内需求的21.7亿吨绰绰有余。然而，在煤炭市场的持续热销的背景下，今年拟建在建项目纷纷上马，使得产能过剩压力凸显。

2001-2005年，全国煤炭企业固定投资已达2253亿元，这些项目将在今后几年形成6亿吨至7亿吨的生产能力。而据初步统计，目前煤矿在建项目为1300多个，总体设计能力也在6亿吨左右。在我国煤矿建设主体中，规模小而分散、技术落后的煤矿占了相当大的比例。一些煤矿为了规避审批，不经审批或者采取“批小建大”“边基建边回采”的方式突击生产，还有的急功近利在资源勘查的普查和详查阶段就开工，因此对产能过剩存在较大风险。

除此之外，中国目前有2.8万家煤炭企业，其中规模以上企业3400多家，可平均生产能力还不到10万吨，大量的煤炭企业没有达到现代化规模生产。竞争混乱，行业治理和自律缺失，国家调控手段乏力，由此引发的煤矿安全、资源开采浪费等问题近年来让各级政府头痛。正因如此，开展大规模的资源整合行动势在必行。

中国煤炭工业协会副会长姜智敏在接受中国经济时报记者采访时表示，煤炭行业在“十一五”期间要推进组建大型煤炭企业集团，重点推进煤炭企业多元发展，实行煤电联营、煤电运一体化，建设大型企业。大型煤炭企业可以跨行业、跨地区、跨所有制甚至跨国经营。

加强整合大型煤炭基地战略提速

今年，建成13个大型煤炭基地的战略将提速。“2006年，中国要规划建设几个特大型露天煤矿和一批现代化的大型井工矿，”魏远鹏对记者说，“13个大型煤炭基地的批复意见修改完善后尽快印发，条件成熟的矿区加快批复总体规划。”

在这一总体规划中，我国将建设神东、晋北、晋东、蒙东、东北、云贵、河南、鲁西、晋中、两淮、黄陇?华亭、冀中、宁东、陕北13个大型煤炭基地。该规划涉及14个省、区，总面积10.34万平方公里，拥有40多个主要矿区煤田，保有储量高达6908亿吨，占全国煤炭储量的七成。

13个大型煤炭基地的总体目标是，到2010年，煤炭产量要达到17亿吨，形成5-6个亿吨级生产能力的特大型企业集团和5-6个5000万吨级生产能力的大型企业。而煤炭大集团的框架将与上述大型煤炭基地的建设相生相伴。

姜智敏说，这些大型的煤炭集团，国内市场占有率未来应该达到60%以上。可以预见的是，在以煤为主的中国，煤炭业的这次整合行动将深刻影响中国未来的能源格局。

各地的整合政策和行动也纷纷出笼。山西省明确指出，“十一五”期间产能基本不增，不热衷上新矿，重视资源回收，矿井回采率提升至60%以上。山西将现有矿井数量减少30%，重点产煤县关闭9万吨以下小煤矿，经过5年努力使30万吨以上矿井产量占全省煤炭总产量的90%。河南则在全省煤矿由1596个减少到561个，煤炭回采率达到80%。各地积极进行整合行动主要是区域内的联合重组，对组建全国性的大型煤炭企业，无疑为进一步整合做大增添了难度。

市场化行为是保障

“国家对煤炭工业生产开发的重大转变，必然会对我国煤炭行业调整产业结构，提升行业准入门槛，提高抗风险能力起到积极的促进作用。”国务院发展研究中心产业部研究员钱平凡对中国经济时报记者说，方向是对的，只有市场化的举措才能保证其结果的正确。

姜智敏也不无担忧，整合也必须注意实事求是，必须根据资源赋存情况，不能搞一刀切。资源整合是个循序渐进的过程，汲取成功经验，采用先进技术，提高行业整体水平至关重要。当前，煤炭资源整合已经进入到攻坚阶段，难点很多，难度很大，最大的问题在于调整各方关系，实施利益再分配。

用行政手段进行资源整合是大忌，应该尽量采取疏导的方式，通过经济与法律的途径解决问题，否则不仅当前的关系处理不好，很可能后患无穷。国家应该进一步细化政策，尤其是应该对矿业权进行市场化改革。“我们当前的矿业权还没有进行完整的产权界定，不能实现自由的进入和退出。”钱平凡表示。